Крихка антикорупція: що вимагав ЄС і не виконав Київ

Дар’я Каленюк,
виконавчий директор
Центру протидії корупції

Найближчими днями Україна може втратити 600 мільйонів євро - повідомив напередодні саміту "Східного партнерства" Хюг Мінгареллі, голова представництва ЄС в Україні. Точніше, вона точно втратить ці гроші - з відповіді дипломата це є очевидним, він просто спробував пом’якшити реальність.

В тому числі таке рішення стане оцінкою тому, як Україна виконує взяті на себе зобов’язання в сфері антикорупції: двома з чотирьох причин, через які гроші не будуть виділені, є провал виконання антикорупційних вимог - "параліч" Нацагентства з питань протидії корупції та невиконане зобов’язання щодо розкриття бенефіціарів компаній.

Автори статті хочуть нагадати, що ще мала зробити Україна в якості "домашнього завдання" від ЄС у сфері протидії корупції і що насправді вдалося на четверту річницю Революції гідності.

"Безвіз" в обмін на е-декларування

В рамках Плану дій щодо візової лібералізації (ПДВЛ) Україна мала: cтворити НАБУ та САП для незалежного розслідування високопосадової корупції; запровадити електронну систему розкриття інформації про статки усіх посадовців (е-декларування); запровадити кримінальну відповідальність за незаконне збагачення та надання неправдивої інформації в е-деклараціях; запровадити верифікацію е-декларацій; створити агенцію з повернення активів та запровадити систему управління арештованим та конфіскованим майном.

Українська влада відзвітувала перед ЄС про виконання усіх цих вимог.

Реальне ж втілення антикорупційних зобов’язань, зокрема забезпечення незалежності антикорупційних органів, запровадження дієвої перевірки е-декларацій та притягнення посадовців до відповідальності не тільки залишає багато питань, але й в окремих випадках - просто не працює.

Українські політики в Брюсселі досі говорять про запуск е-декларування як про ключове досягнення реалізації Плану дій візової лібералізації. Справді, у реєстрі наразі є понад мільйон декларацій.

Проте під час кожної кампанії декларування реєстр потерпає від серйозних технічних збоїв, породжуючи побоювання щодо зникнення усього масиву даних. Тим більше, що саме НАЗК не має ані контролю над реєстром, ані повного та безперешкодного доступу до нього, бо він адмініструється не самим Нацагентством, а державним підприємством, підконтрольним СБУ.

НАЗК уже дозволило СБУ уникнути публічного декларування, а декларації військових прокурорів були прибрані з публічної частини Реєстру під сумнівним приводом. У результаті притягнути цих посадовців до відповідальності за незаконне збагачення неможливо, бо доступу до їхніх декларацій не має навіть НАБУ.

Ключова вимога як ПДВЛ, так і останнього траншу макрофінансової допомоги ЄС для України - автоматична перевірка НАЗК е-декларацій - лишилася невиконаною. З понад мільйона е-декларацій перевірено лише близько сотні.

Цей параліч НАЗК турбує європейців чи не найбільше.

Уже рік, як Нацагентство та його "адвокати" у владі переконують ЄС, що під автоматизовану систему верифікації або немає потрібного законодавства (про доступ НАЗК до державних реєстрів, який уже передбачений законом і який в НАБУ змогли отримати протягом півроку від запуску роботи), або грошей, або сертифікатів захисту інформації (тих самих, через які влада намагалася зірвати запуск е-декларування у 2016 році).

Останні заяви викривачів з НАЗК не лишають сумнівів у тому, що орган так і не став незалежним. Викривачі чітко озвучили: адміністрація президента вимагала від них попереднього погодження всіх рішень за результатами перевірок е-декларацій, а керівництво НАЗК отримувало вказівки щодо позитивних або негативних висновків перевірок для окремих політиків. У публічних свідченнях викривачів також йдеться, що голова НАЗК Наталія Корчак відмовлялася від будь-яких рішень щодо створення автоматичної системи верифікації декларацій.

Першими, хто отримав адмінпротоколи від НАЗК, стали антикорупціонери Сергій Лещенко та Юлія Марушевська, а нині їхню компанію може поповнити і директор НАБУ Артем Ситник. Останнього НАЗК намагається притягнути до адмінвідповідальності через ненадання інформації про ситуацію "конфлікту інтересів", яку в самому НАЗК визнали відсутньою.

Не дивно, що в ЄС уже публічно "сумніваються" у можливості надати обіцяні гроші. Але це - не найгірше, до чого може призвести імітація владою антикорупційних реформ та роботи НАЗК.

Надаючи Україні безвізовий режим, ЄС передбачив механізм моніторингу сталості виконання Україною взятих зобов’язань.

У разі негативних тенденцій або "відкату" у проведенні антикорупційної реформи ЄС має можливість скасувати безвіз. Вірогідність застосування цього механізму вкрай низька, проте юридична процедура призупинення безвізу існує.

Перший моніторинговий звіт про сталість реформ в Україні після надання безвізу буде опублікований у грудні цього року. Не складно передбачити, що саме ці проблеми і будуть у ньому відображені.

Розслідування топ-корупції: НАБУ та САП

Вимога створити та забезпечити ефективну роботу Національного антикорупційного бюро України та антикорупційної прокуратури міститься в усіх угодах між Україною та ЄС.

ЄС вимагав від влади утриматися від будь-якого тиску на НАБУ та гарантувати Бюро достатні повноваження для розслідування корупційних злочинів високопосадовців. НАЗК же мало почати перевірку декларацій в автоматичному режимі.

З виконанням цих обіцянок в України - великі проблеми.

Достатність повноважень НАБУ та САП для здійснення розслідувань - під питанням.  Відповідно до нещодавно ухвалених змін до Кримінального процесуального кодексу, відомих як "правка Лозового", рішення про продовження чи зупинення розслідувань проти високопосадовців понад визначений термін прийматиме не САП, а суд. Той суд, що відпускає на поруки екс-нардепа Мартиненка, підозрюваного НАБУ у розкраданні $17 млн бюджетних коштів або відмовляє детективам у доступі до документів для розслідування схеми "Роттердам+".  

Через ці зміни до КПК Генеральна прокуратура України уже ініціювала передачу в НАБУ тисяч "мертвих" справ проти посадовців часів Віктора Януковича, якими роботу Бюро буде просто заблоковано.

Ухвалена парламентом поправка до Кримінального процесуального Кодексу, яка мала закрити цю законодавчу "діру", зникла з тексту закону, який опинився на підписі у президента. На момент написання статті стало відомо, що Порошенко таки підписав зміни до КПК, але остаточний текст закону не опублікований.

Гарантії незалежності НАБУ також виглядають сумнівними.

Прагнення політиків призначити лояльних аудиторів Бюро для отримання негативного висновку аудиту та звільнення директора Артема Ситника уже спричинило десятки "стурбованих" і навіть погрозливих заяв іноземних дипломатів. А останні кримінальні справи, порушені Генпрокуратурою проти керівництва НАБУ, та складені НАЗК адмінпротоколи додатково підтверджують, що влада готова використовувати квазіправові методи у боротьбі з НАБУ.

Показово, що атаки на Бюро посилилися після затримання недоторканних осіб з найвищого керівництва Блоку Петра Порошенка та "Народного фронту", зокрема сина міністра внутрішні справ Арсена Авакова та інвесторів компанії "Трейд комодіті", вірогідно, пов'язаної з Олександром Грановським.

Антикорупційний суд

Хоча антикорупційний суд не фігурує в угодах з ЄС як вимога до України, європейські лідери розглядають його створення як необхідну гарантію успішності та незворотності антикорупційної реформи.

Відсутність вироків у справах НАБУ та блокування в судах 35% переданих Бюро справ переконали європейців, що без створення окремого незалежного суду антикорупційна система України не дасть результату.

ЄС наголошує, що готовий допомогти Україні з добором антикорупційних суддів і чекає від президента його законопроекту - як доказу намірів та політичних обіцянок створити справді незалежний антикорупційний суд.

Натомість європейські партнери України бачать"настільний теніс" між президентом і парламентом у питанні розробки закону про антикорупційний суд.

Здавалося б, рішення Венеційської комісії мало поставити крапку в дискусіях щодо моделі антикорупційного суду. Комісія чітко вказала Україні, що доцільно створити окремий антикорупційний суд (а не багато місцевих антикорупційних судів) і незалежну апеляційну інстанцію, а також що міжнародні донори мають отримати визначальну роль у доборі антикорупційних суддів.  

Окрім того, експерти порадили президенту негайно подати власний законопроект про антикорупційні суди, який має спиратися на рекомендації Комісії, які знімають ризик визнання закону неконституційним.

Формально Банкова повторює, що вона готова виконати всі поради, а представниця президента у ВР Ірина Луценко ще на початку листопада заявила про готовність Петра Порошенка подати на розгляд парламенту законопроект про антикорупційний суд протягом двох тижнів, якщо народні депутати самі не утворять міжфракційну групу для напрацювання тез до законопроекту.

Пройшло значно більше двох тижнів, але ані робочої групи, ані тексту президентського проекту так і не з'явилося.

Депутати навіть не змогли "розчистити" дорогу для проекту від президента - Рада двічі провалила голосування за зняття з порядку денного депутатського законопроекту про антикорупційний суд № 6011. Не вистачило голосів, в тому числі - самих БППшників.

Тим часом соратник президента, генпрокурор Юрій Луценко просуває у Facebook тези про антикорупційний суд, які суперечать висновку "Венеціанки".

Повернення злочинних активів

Частина антикорупційних зобов’язань України перед ЄС стосуються доступу до інформації про публічні фінанси, розкриття реєстрів та створення системи повернення злочинних активів.

В цьому напрямку Україна більш-менш дотрималася обіцянок: у відкритому доступі з’явилася інформація про використання публічних коштів (spending.gov.ua), публічними стали реєстр власників нерухомості, земельний кадастр, реєстр власників рухомого майна (автомобілів) та інформація бенефіціарних власників компаній.

Окрім того, створене агентство з розшуку та управління активами корупційного походження, яке в листопаді вперше взяло в управління майно, арештоване ГПУ у справі проти екс-високопосадовця Олександра Клименка.

Та робота з повернення корупційних активів викликає питання.

Навесні Генпрокуратура прозвітувала про повернення 1,5 мільярда доларів "грошей Януковича", використавши процедуру спецконфіскації за вироком, який став "державною таємницею". Такий підхід є безпрецедентним. Компанії, в яких конфіскували кошти, можуть звернутися до ЄСПЛ і домогтися повернення грошей.

Норму закону про спецконфіскацію, яку Рада ухвалила на вимогу ЄС, Генпрокуратура використовує у доволі сумнівний спосіб. Так, нещодавно у Луценка отримали рішення суду про конфіскацію "нафтопродуктів Курченка", які уже давно були розкрадені. Навряд чи європейці очікували саме такого застосування норми про спецконфіскацію.

Розкриття бенефіціарних власників

На вимогу ЄС Україна зобов’язала юридичні особи розкривати інформацію про їхніх бенефіціарних власників. Вона оприлюднюється у відкритому бізнес-реєстрі.

Та цій великій "перемозі" бракує головного елементу, який також є вимогою надання наступного траншу макрофінансової допомоги - верифікації даних про бенефіціарів. Без такої перевірки компанії з підставними або вигаданими бенефіціарами, такими як Агамемнон Анонімус, продовжують вигравати мільйонні державні закупівлі.

* * * * *

Варто зазначити, що більшість антикорупційних вимог ЄС повністю збігаються з вимогами МВФ до України. Причому вимоги щодо створення НАБУ, САП, Антикорупційного суду та дієвої системи верифікації електронних декларацій  в меморандумах з МВФ виписані з ще більшими деталями.

Відкат за будь-яким із цих зобов’язань унеможливлює отримання наступних траншів МВФ.

Наразі відомо, що ми маємо затримку з наступним траншем від МВФ, в першу чергу через невиконання вимоги щодо схвалення закону про антикорупційний суд.

Після отримання безвізу та набрання чинності Угодою про асоціацію Україна прагне нової великої євроінтеграційної цілі. З Банкової лунає чимало ідей про те, до чого має прагнути Україна надалі (включаючи, звісно, повноцінне членство в ЄС). Та всі ці плани, мрії та проекти зводяться на ніц, якщо Україна і надалі ігноруватиме ключові претензії з боку ЄС.

Протидія корупції вже багато років поспіль лишається тієї темою, де наша держава має найбільше проблем і найбільше вимог від європейських партнерів.

Зрештою, подальший реальний прогрес у цій сфері найбільше потрібен не європейцям, а самій Україні - якщо, звісно, ми прагнемо зберегти державу та зробити її успішною.

Дар’я Каленюк, виконавчий директор Центру протидії корупції. Європейська правда.