Корупційна, патрональна система контратакує: як Україні не повернутися в темні часи

Старі українські клани пред’явили агресивні претензії на утримання своєї влади й повернення до старих правил. Утримати результати реформ 2014-2016 року все складніше. Дуже багато в цій боротьбі залежить від Президента країни, час обрати, на чиїй він стороні.

У Києві відбуваються дивні речі. Навесні 2017 року двоє відомих українських політиків – Микола Мартиненко, колишній народний депутат Верховної Ради, і Роман Насіров, колишній глава Фіскальної служби України – були арештовані за звинуваченнями в корупції. Проте обох підозрюваних незабаром випустили з-під варти. Насірова звільнили під заставу в 100 млн грн, а Мартиненка – без застави. Поки справи розслідуються, обидва залишаються на волі. Що все це означає? Недавнє наукове дослідження політичних систем Східної Європи, Південного Кавказу та Центральної Азії пропонує нову теорію пострадянської політики, яка допомагає пояснити ці та інші цікаві протиріччя в сьогоднішній Україні та інших колишніх республіках СРСР.

Що таке «патроналізм» і як він працює?


Андреас Умланд
політолог, старший науковий співробітник Інституту Євро-Атлантичного Співробітництва

У 2015 році Генрі Хейл (Henry E. Hale), політолог з Університету ім. Джорджа Вашингтона у Вашингтоні, опублікував у Кембриджському університетському видавництві об’ємну новаторську монографію під інтригуючою назвою Patronal Politics: EurasianRegimeDynamics in Comparative Perspective (патрональна політика: динаміки [розвитку] євразійських режимів у порівняльній перспективі). У цьому великому дослідженні пострадянського соціально-економічного і політичного життя Хейл переосмислює політичну економіку і взаємодію влади і суспільства в державах-наступниках СРСР. Вашингтонський компаративіст, зокрема, досліджує роль і функціонування президентської вертикалі, олігархічного правління, відносин між центром і периферією, парламентського процесу і медіа-ландшафтів на території колишнього Радянського Союзу (за винятком балтійських республік).

Хейл розкриває центральну універсальну рису політичного процесу цих країн – а саме те, наскільки глибоко в їх суспільство проникли патронажно-клієнтелістські відносини, кланоподобні мережі і механізми їх утриманського вилучення ренти з економік своїх країн. Це дозволяє Хейлу говорити про існування прихованих політичних режимів в пострадянських державах, де політична конкуренція і прийняття рішень відбуваються через процеси, які, або взагалі не, або ж тільки частково відображаються в офіційних діях і заявах державних установ, політичних партій, громадських фігур або громадських організацій. Більше того, ці іноді так звані «неопатримоніальні режими» не вписуються в звичну типологію політичних систем, прийняту в західній політології, та її відмінностей між тоталітаризмом, авторитаризмом і демократією. (Провідний український експерт з пострадянського неопатримоніалізму і автор кількох наукових статей на цю тему – завкафедри політології Харківського національного університету ім. В. Н. Каразіна Олександр Фісун.)

Замість цього, в неопатримоніальному або, за Хейлом, «патрональному» (patronalistic) режимі влада нагромаджується, зберігається і застосовується за допомогою більш-менш успішної побудови, підтримки та взаємодії неформальних, іноді взаємопов’язаних, іноді конкуруючих патронажних пірамід на чолі з верховними патронами, які керують великими економічними конгломератами, регіональними політичними машинами та/або впливовими державними інститутами. Влада такого патрона випливає не стільки з його формального положення та офіційної функції, скільки з того, що він (рідше – вона) є «босом» напівтаємної кланової піраміди, яка, в свою чергу, часто складається з декількох менших пірамід на чолі з субпатронами, які працюють з окремими колами клієнтів.

Як правило, найпотужніші з цих корупційних кланів охоплюють широкий спектр соціальних інституцій, починаючи з міністерств, служб і партій, закінчуючи компаніями, медіа та громадськими організаціями. Згуртованість, дієвість і стійкість цих пірамідальних структур тримаються не стільки на формальній інституціональній ієрархії між їх членами, скільки на їх родинних зв’язках, особистій дружбі, довгостроковому знайомстві, неофіційних транзакціях і такому більш прозаїчному фундаменті, як напівмафіозні правила поведінки, накопичені борги або зобов’язання, блат, кругова порука, зібраний компромат, та й звичайний страх.

Ці мережі і піраміди функціонують як неофіційні механізми обміну постами, грошима, замовленнями, нерухомістю, товарами, послугами, ліцензіями, грантами та пільгами. По суті, ці корупційні схеми складають основу, сенс і мету більшої частини пострадянської «патрональної політики». Ці приховані режими функціонують не тільки в умовах явного авторитаризму, а й в формально демократичних системах. Більше того, в електоральних політичних режимах справжня громадська підтримка і успіхи головного політичного покровителя країни (наприклад, президента), так само як і регіональних патронів, на виборах стають важливими передумовами придбання, нарощування і збереження їхньої влади.

Антипатрональний вибух Євромайдану

Не дивно, що на цьому тлі одним із головних гасел антиолігархічної Революції Гідності 2013-2014 рр. стала фраза: «Банду – геть!». Біологічна сім’я колишнього президента Віктора Януковича разом із широкою мережею його друзів і соратників настільки жадібно і безсовісно грабували українську державу і настільки нахабно і жорстоко захищали своє клептократичне правління, що мільйони громадян України вирішили взяти участь у тримісячному, в кінцевому підсумку, кривавому протистоянні з цим кланом.

У той же самий час за лаштунками Євромайдану деякі інші олігархи, мабуть, підтримували повстання з самого початку або ж підключилися до нього пізніше, як і передбачає теорія патрональної політики Хейла. Такий парадокс став ще більш очевидним, коли, незважаючи на виражений антиолігархічний напрямок протесту, один із найбільш відомих олігархів Петро Порошенко був обраний президентом у травні 2014-го року і замінив Януковича на місці головного патрона в неопатримоніальній політичній системі України. Характерно, що кандидатура Порошенка для президентства була узгоджена на напівтаємній зустрічі з,  мабуть, найбільш одіозним українським магнатом Дмитром Фірташем і тодішнім лідером опитувань громадської думки Віталієм Кличком у Відні в березні 2014 року, через місяць після перемоги Євромайдану. Ця змова, як і інші підозрілі події навколо перемоги Євромайдану, вже тоді змушували сумніватися у тому, що український режим дійсно докорінно зміниться після Революції Гідності.

Зрозуміло, Порошенко помітно відрізняється від Януковича – як у питаннях офіційної ідеології його правління, так і у своєму вмінні управляти. Під тиском українського громадянського суспільства, західних країн і закордонних донорів Порошенко просунув значні адміністративні та економічні реформи. Як у внутрішній, так і в зовнішній політиці Порошенко показав себе як найбільш професійний і гнучкий президент за історію пострадянської України, відносно успішно керуючи країною у винятково складний період іноземного вторгнення, економічного колапсу і соціальної трансформації. Протягом перших трьох років його правління Україна досягла значних успіхів, наприклад, у реформуванні енергетичного сектора, модернізації збройних сил, поліпшенні відносин із Заходом, переформатуванні колись сумно відомої своєю корумпованістю поліції, перезавантаженні системи державних закупівель, поступовій децентралізації державного апарату. Просуваються й інші серйозні реформи у різних сферах, у тому числі в системі охорони здоров’я і вищої освіти. Під час президентства Порошенка Україна уклала і ратифікувала велику Угоду про асоціацію з ЄС і домоглася візової лібералізації з країнами Шенгенської зони, яка тепер дозволяє українцям подорожувати по більшій частині Європи на короткі терміни без віз.

Однак передісторія цих недавніх історичних досягнень Києва також показує фундаментальну нестійкість української європеїзації, що дійсно відбувається в окремих сферах. Варто пам’ятати, що текст Угоди про асоціацію був підготовлений і парафований ще під час президентства Януковича. Реалізація узгодженого з ЄС т.зв. плану дій з візової лібералізації почалася також задовго до Революції Гідності. Обидва ці факти показують, що тимчасово результативна проєвропейська політика не обов’язково відображає щире прагнення правителів до реальної, глибокої і стійкої європеїзації. Адже коли це здалося необхідним, Янукович відклав підписання Асоціації.

Тим не менше, клептократичний режим Януковича – у парадоксальний спосіб – на певному етапі зіграв досить позитивну роль у процесі зближення України та ЄС. Як не дивно, гіперкорупціонер Янукович та його сумнівна команда зробили свій внесок у підготовку до недавніх тріумфів у міжнародних відносинах України. Все це, звичайно, не завадило донецькому клану, в той же самий час вчинити одне із найбільших пограбувань державної власності в сучасній історії Європи.

У менших масштабах ця суперечлива історія сьогодні повторюється з Порошенком і його оточенням. Режим Порошенка, звичайно, далеко не такий грабіжницький, як банда Януковича, але теж показує парадоксальні результати. Спочатку постмайданівський режим дозволяє правоохоронцям, відповідно до західних очікувань і вимог громадянського суспільства України, заарештувати Насірова і Мартиненка. Але пізніше цей же режим звільняє обвинувачених в мільйонних розкраданнях – і поки невідомо що з ними буде. Подібні неоднозначні сюжети можна спостерігати у багатьох внутрішніх справах сьогоднішньої України.

Патроналізм та європеїзація

З точки зору хейлівської теорії пострадянського патроналізму, подібні протиріччя, зигзаги і неспівпадіння очікувані. В рамках патроналістської політичної системи офіційно прозахідна зовнішня політика може цілком співіснувати з корупційними схемами всередині країни, поки європеїзація не впливає на фінансові або інші корінні інтереси верхівки правлячого клану. Патрональний режим може проводити суттєві економічні та адміністративні реформи, якщо при цьому йому вдається зберегти функціонування панівної неформальної піраміди і втримати основні джерела влади, впливу і доходів. Цей трюк, наприклад, можна провернути через поділ, ізоляцію, імітацію, дроблення, продовження, обмеження або маніпуляцію реформами. Таке розмивання реформаторських проектів дозволяє режиму поступово пристосовуватися до зміненого стану справ, придумувати нові або заново винаходити старі схеми вилучення рент, адаптувати структуру і експлуатацію панівної піраміди до нових обставин.

У таких випадках очевидні успіхи в зовнішній політиці, як, наприклад, недавні міжнародні тріумфи Порошенка будуть корисними для панівного клану, оскільки вони підвищують статус і підтримують популярність головного патрона як всередині країни, так і на міжнародній арені. Такий результат в свою чергу підвищує легітимність і стабільність керівної піраміди та забезпечує її подальшу корупційну діяльність. Успішне виживання патроналістської системи незважаючи на постійні зовнішні і внутрішні зміни демонструє суспільству здатність режиму до адаптації і його стійкість. Це в свою чергу підсилює впевненість, боєздатність і міцність пануючого клану.

Оновлення функціонування патроналістської системи і відповідний ребрендинг образу України, який дозволить позбутися від ярлика пострадянської олігархічної країни, становив значну частину роботи режиму Порошенка в останні три роки. Дійсно, відбулась часткова трансформація режиму, модернізація держави і лібералізація економіки. Однак ці селективні реформи поки не привели до зміни самої суті системи, яка продовжує функціонувати під знаком патронажу і клієнтелізму, кланової солідарності і глибокої інфільтрації приватних інтересів в діяльність президентської і обласних адміністрацій, урядового апарату, судово-правової системи, парламентських фракцій, політичних партій, засобів масової інформації і т.д. Такий висновок напрошується на тлі, наприклад, недавніх дій, очевидно спрямованих на обмеження і розмивання офіційно оголошеного в Україні антикорупційного курсу. Проблема з покаранням корумпованих чиновників у режиму сьогодні виникає тому, що вона загрожує вже не тільки представникам колись панівного донецького клану Януковича. Поглиблювані під тиском громадянського суспільства і міжнародних донорів реформи все частіше зачіпають інтереси ключових членів, субпатронів і клієнтів порошенківського клану.

Антикорупційні заходи, правила і інститути, які спільно продавлюються і захищаються нетерплячими українськими активістами і протверезілими західними посольствами, отримали небезпечну динаміку. Подальший підрив різних корупційних схем може послабити клан Порошенка в порівнянні з іншими кланами напередодні президентської кампанії 2019 року. Або він може навіть означати початок демонтажу патроналістського режиму в цілому і його поетапну заміну політичною системою, що містить справжні політичні партій і яку регулює закон. Обидва ці результати означали б кінець правління Порошенка, можливо, навіть ще до 2019-ого року – якщо тільки нинішній президент сам не стане лідером антикорупційної кампанії, переходу до постпатроналістського ладу та створення справжньої (а не псевдо-) правової держави з реальною (а не театральною) багатопартійною системою.

Порошенко між революцією та реакцією

За останні місяці помітно посилилася українська і західна критика явного сповільнення і спроб часткової нейтралізації вже реалізованих реформ різними антиреформаторськими силами у всіх трьох гілках влади – виконавчій, законодавчій та судовій. Все ще є якась надія на президента як на фігуру, здатну відновити реформаторську динаміку перших двох постмайданних років і, зокрема, ініціювати просування ефективних (а не тільки показових) законів, інститутів і заходів проти хабарництва, кумівства та олігархії – тих основних проблем української держави, що залишилися невирішеними.

Незважаючи на те, що президент в деяких інших сферах (наприклад, зовнішній, торговельній або військовій політиці) виявився ефективним державним діячем, малоймовірно, однак, що Порошенко очолить антикорупційну боротьбу. Цей вибір він міг зробити ще три роки тому. Багато хто (в тому числі і я) у 2014 році сподівалися, що новий український президент піде цим шляхом, а не повторить вибір свого попередника і покровителя Віктора Ющенка. Однак, з огляду на амбівалентне минуле Порошенка до Революції гідності і особливості висунення його кандидатури у президенти навесні 2014 року, шанси на подібний результат завжди були незначними. Радше, Порошенко був і мабуть залишається членом олігархічного класу України з його специфічними політичними прерогативами, прихованими міжфракційними угодами і шкідливими управлінськими навичками.

Хоча він був менш скандальною фігурою, ніж, наприклад, Рінат Ахметов і Дмитро Фірташ, його ще багатші і безцеремонніші співолігархи, Порошенко – плоть від плоті старої системи і її патрональної політики. Він був одним із співзасновників горезвісної Партії регіонів, розформованої після Революції гідності. Під час запеклої боротьби між офіційними прозахідними політичними силами України після «Помаранчевої революції» 2004 року Порошенко деякий час виступав у якості ключового соратника президента Віктора Ющенка в його спробах прибрати Юлію Тимошенко з посади прем’єр-міністра. Він був міністром і при Ющенку, і при Януковичу, в той же час продовжуваючи піклуватися про власні бізнес-інтереси.

Кандидатура Порошенка на пост президента України, мабуть, стала результатом таємної угоди з Віталієм Кличком після подій на Майдані. Останній, принаймні, тоді ще був позасистемним політиком, а не частиною неформальних обмінів, що характеризують український патроналізм. Згідно з опитуваннями громадської думки, колишній чемпіон з боксу на початку 2014 року був головним претендентом на пост президента. Проте з не зрозумілих поки причин під час сумнівної зустрічі з Порошенком і Дмитром Фірташем у Відні в березні 2014 року Кличко погодився висунути свою кандидатуру тільки на пост мера Києва, тим самим відкривши дорогу Порошенку на роль основного кандидата прозахідних сил України в президенти. Всього за два місяці кампанія Порошенка змогла забезпечити йому перемогу в один тур на президентських виборах у травні 2014 року.

Ймовірно, Порошенко зробив вирішальний крок у визначенні характеру свого п’ятирічного президентства відразу після виборів. Успішно домігшись позачергових парламентських виборів у жовтні 2014 року, Порошенко не став змінювати українське виборче законодавство. Тому продовжила діяти змішана система парламентських виборів, за якою половина депутатів обирається за закритими партійними списками, а інша – на місцях.

Раніше обидва ці механізми сприяли збереженню старих кланових структур України і патрональних відносин у політиці. Система закритих списків дозволяє партіям продавати позиції в своїх фракціях за найвищою ціною. У свою чергу недоліком мажоритарних виборів у провінційних виборчих округах є нестача ефективних громадських і політичних організацій, засобів масової інформації, незалежних спостерігачів і підприємців, і юридичної експертизи за межами Києва і деяких інших великих міст. Однорідний політичний ландшафт, концентрація влади, підконтрольність локальних медіа та напіванархічний стан справ у багатьох провінційних регіонах України дозволяє багатим місцевим претендентам, як і центральній владі (або їх політичним ставленикам), маніпулювати виборчими кампаніями і процесами до такої міри, що провести дійсно справедливі, плюралістичні і змістовні виборчі перегони там часто складно.

Імперія завдає удару у відповідь

Новий закон про вибори, який передбачає відкриті партійні списки і пропорційну систему виборів, досі не прийнято. Він і може залишитися неприйнятим до наступних парламентських виборів у 2019 році, хоча він обговорювався вже досить давно. (17 листопада народні депутати проголосували у першому читанні за проект Виборчого кодексу, який передбачає голосування за відкритими списками. Ред).

Більше того, з початку 2016 року триває все більш явно узгоджений контрнаступ старої системи, мета якої – ускладнити, взяти під контроль і/або обмовити роботу тих небагатьох українських чиновників, активістів та організацій, які борються з корупцією.

Наприклад, один із найвідоміших українських журналістів і народних депутатів, що розкриває схеми отримання хабарів і таємні політичні домовленості, Сергій Лещенко, у 2016 році став ціллю цілеспрямованої чорної піар-кампанії. Незалежність і авторитет Лещенка в ряді явно «джинсових» статтей ставилися під сумнів після того, як він зі своєю подругою (успішною українською діджейкою) купив квартиру в центрі Києва. Серед безлічі більш свіжих прикладів, наприклад, те, як підконтрольні президенту фракції Верховної Ради маніпулювали процедурою і результатами призначення глави наглядової ради, яка повинна була стежити за роботою найавторитетнішого державного протихабарницького органу – Національного антикорупційного бюро України. 

Найбільше турбує те, що в квітні 2016 року Верховна Рада прийняла сумнівну поправку до українського закону про електронне декларування доходів українськими державними чиновниками. Тепер не тільки український президент, міністри, депутати, чиновники та інші держслужбовці повинні оприлюднити інформацію про свої фінанси. Те ж зобов’язане робити невизначене коло українських активістів, які працюють в антикорупційних громадських організаціях. Це незвичайне нове правило виходить з припущення про можливу винуватість саме активістів по боротьбі з корупцією серед усіх неурядових суб’єктів, які не зобов’язані публікувати інформацію про свої доходи. Воно змушує певну категорію лідерів українського громадянського суспільства, на яких і так вже тиснуть і залякують, розкривати особисту фінансову інформацію, навіть якщо вони не пов’язані з розподілом українських бюджетних коштів і державних фондів.

Цей новий закон не тільки створює практичні перешкоди для роботи наглядових і слідчих органів. Він також породжує нездорове враження, що активісти антикорупційної сфери повинні особливо контролюватися урядом. Такий підхід перевертає з ніг на голову взаємодію між громадянським суспільством і владою в демократичній державі.

Зрозуміло, цілком можливо, що кампанії по боротьбі з корупцією можуть цинічно використовуватися і для інших цілей. Не потрібно мати багату уяву, щоб уявити собі, яким чином хитромудрі олігархи і «політтехнологи» можуть задіяти псевдогромадянських активістів для нападок на своїх бізнес-конкурентів і політичних ворогів під гаслом «боротьби з хабарництвом». З подібними явищами, звичайно, потрібно боротися. Але уряд не повинен заважати надмірним контролем всім ініціативам по боротьбі з корупцією через можливі зловживання на догоду тим чи іншим приватним або політичним цілям – втручаючись в діяльність усіх антикорупційних громадських організацій, незалежно від наявності доказів неналежної поведінки.

Надто очевидний прокорупційний напрямок і затята західна критика щодо закону змусили Порошенка внести поправки, що скасовують ці сумнівні правила. Однак – surprise, surprise – Верховна Рада відмовилася розглянути ці поправки під час свого останнього сесійного тижня перед відпустками у липні 2017 року. Поки не ясно, коли закон буде скоректовано.

Оскільки революційний ентузіазм Євромайдану останнім часом згасає, патрональний український режим все активніше відвойовує свої старі позиції. Принаймні, згадані і безліч схожих недавніх подій створюють таке враження. Мабуть, кланові боси все сильніше відчувають загрозу численних реформ, які відбуваються в різних областях з 2014 року. Особливо їх турбує боротьба з політичною продажністю, неформальними «договорняками», кумівством і хабарництвом. Можливо, контрзаходи політиків можна, і навіть потрібно сприймати, як позитивні сигнали. Вони вказують на зростаючу або, принаймні, потенційну ефективність нових антикорупційних органів, законів і організацій.

Західна увага, інтереси і сигнали

У цій все більш запеклій битві західні донори і посли повинні переконатися, що вони виявляться на правильному боці барикад. Нинішні політичні потрясіння в Сполучених Штатах і Європейському Союзі не сприяють обґрунтованому і диференційованому підходу до прийняття рішень щодо України. Вашингтон і Брюссель наразі стикаються з безліччю внутрішніх і зовнішніх проблем – контакти команди Трампа з Росією, Брексіт, війна в Сирії, ядерна програма Північної Кореї, націоналістичні диверсії в Угорщині і Польщі – і це тільки деякі з них. Вони відволікають увагу західних урядів, організацій і громадськості від тонкощів української політики та загальних складнощів пострадянських патрональних режимів.

Але Україна дуже важлива для майбутнього Європи, і якщо вона втратить сьогоднішню можливість глибокої трансформації в правову державу, то це призведе до безлічі геополітичних наслідків. Приховані тенденції збереження і відновлення патрональної системи, які сьогодні виникають в Україні, український історик Ярослав Грицак нещодавно назвав «солодкою контрреволюцією» (посилаючись на кондитерський бізнес Порошенка). Українському громадянському суспільству, можливо, потрібно готуватися до нової великої конфронтації зі старою системою – і воно потребує західної допомоги, щоб її випередити або ж перемогти.

Зрозуміло, іноземним урядовим органам і агентствам розвитку зазвичай пропонується співпрацювати тільки зі своїми колегами в уряді України і, не в останню чергу, з адміністрацією президента. Однак це загальне правило має застосовуватися обережно. У багато українських виконавчих, законодавчих і правоохоронних органів (державних установ, служб, міністерств, відомств, судів), а іноді і в неурядові, нібито некомерційні організації, тим чи іншим чином проникли приватні інтереси. Очевидно, що західні донорські організації та програми розвитку не повинні підтримувати такі «захоплені» інститути – ні символічно, ні практично, а, найголовніше, не фінансово. Допомога повинна надаватися тільки при дотриманні умов з ретельним вивченням проектів.

Передаватися повинна така допомога тільки через руки довірених чиновників, деякі з яких нещодавно вже пішли з влади. Решта перебувають під дедалі більшим тиском з боку своїх колег зі старої системи, про що свідчить, наприклад, явний регрес, який почався з початку 2016 року в одному з самого початку найголовніших першопрохідців трансформації – Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України.

Зрештою, основна увага Заходу в цих питаннях має стосуватися президента країни. Поведінка Порошенка, його публічна риторика і політичний курс багато в чому визначають, куди буде рухатися країна. Будучи архетипним олігархом, Порошенко все ж є гнучким і розумним політиком, що вміє краще прораховувати свою вигоду, ніж його досить примітивний попередник Янукович. Порошенку потрібно дати зрозуміти, що війна на Донбасі і загальна конфронтація з Росією не можуть служити виправданням для навіть часткового збереження старої патрональної системи України. Західним дипломатам, політикам і донорам не варто приховувати, що всі недавні аберації влади беруться до уваги і що їх добре помітно. Президенту і його соратникам має бути ясно, що ті, хто несе відповідальність за різні старі або нові порушення, в кінцевому підсумку, так чи інакше, будуть покарані – якщо не сьогодні, то пізніше.

І останнє, але не менш важливе: національні уряди і міжнародні організації Заходу повинні навести порядок і у себе вдома. Їм потрібно почати набагато серйозніше ставитися до тих західних банків, фірм та іншим приватних, а іноді і до публічних, фігур, які більш-менш дієво допомагають пострадянським елітам приховувати і відмивати їх не- або напівлегальні заробітки. Патроналізм і кланові мережі – явище, що притаманне не тільки посткомуністичним країнам. Захід не може вимагати від України і подібних країн більш рішучої боротьби з корупцією, при цьому закриваючи очі на безліч порушень, які вчиняють різні західні компанії та групи,  що так чи інакше залучені у сумнівні угоди із ймовірними злочинцями із пострадянського світу.

Вперше частини статті були опубліковані на сайті «Нового Времени» (тут і тут).