Управління комунальними підприємствами по-новому, або Що таке наглядові ради і навіщо вони потрібні

Термін «комунальні підприємства»  як у повсякденному спілкуванні, так і в діяльності органів місцевого самоврядування вживається у двох значеннях:

а) за видом діяльності - це підприємство, що надає комунальні послуги (тепло-, водопостачання, вивезення побутових відходів тощо); таке підприємство може відноситися до державної, комунальної чи приватної форми власності.

б) за формою власності - комунальне унітарне підприємство, яке утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління; майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання або на праві оперативного управління (стаття 78 Господарського кодексу України).

Говорячи в цій статті про комунальні підприємства, ми будемо мати на увазі підприємства комунальної форми власності, які створені органами місцевого самоврядування на базі відокремленої частини майна територіальної громади. І ми не будемо обмежуватися такими видами діяльності цих підприємств як надання комунальних послуг – тут йтиметься про усі підприємства територіальних громад, не залежно від того, які види робіт вони виконують чи які послуги вони надають.

Згідно з законом «Про місцеве самоврядування в Україні», до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить:

  • прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади;
  • встановлення для підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету;
  • вирішення відповідно до законодавства питань про створення підприємствами комунальної власності спільних підприємств, у тому числі з іноземними інвестиціями.

Районні та обласні ради для створення комунальних підприємств керуються п.20 ч.1 ст.43 закону «Про місцеве самоврядування в Україні»: «вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників».

Ця норма надає районним та обласним радам для вирішення питань щодо управління об’єктами спільної власності громад право утворювати комунальні унітарні підприємства та призначати / звільняти їх керівників.

Як видно із наведених вище норм закону, в повноваженнях сільських, селищних і міських рад немає позиції щодо призначення та звільнення керівників комунальних підприємств. Це, згідно з п.10 ч.4 ст. 42 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», віднесено до повноважень міського голови. Тобто, рада утворює підприємство, а його керівника призначає та звільняє мер. Відповідно, вплив депутатів місцевої ради на такого керівника, як і на діяльність комунального підприємства, є обмеженим.

Такий принцип як єдино можливий існував до середини 2016 р. 25 червня 2016 р., з моменту набуття чинності закону України № 1405 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо управління об’єктами державної та комунальної власності», в питаннях управління комунальними підприємствами багато що змінилося.

Цим законом було внесено зміни до статті 78 Господарського кодексу України, що регулює питання утворення та діяльності комунальних підприємств. Якщо раніше кодекс містив норму, що комунальне підприємство очолює керівник підприємства, то тепер ГКУ визначає: «Органами управління комунальним підприємством є:

керівник підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядовою радою цього підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав);

наглядова рада підприємства (у разі її утворення), яка в межах компетенції, визначеної статутом підприємства та законом, контролює і спрямовує діяльність керівника підприємства».

Із тексту цієї статті робимо висновки:

  • наглядова рада підприємства є органом управління (а не дорадчим чи консультативним)
  • до повноважень наглядової ради (у разі її утворення) належить призначення керівника підприємства
  • наглядова рада (у разі її утворення) контролює і спрямовує діяльність керівника підприємства, але в межах визначеної статутом компетенції.

Що ж це такий за орган «наглядова рада», чому в кодексі постійно вживається «у разі її утворення», і хто визначає межу її компетенції?

Найперше: згідно з законом, створення наглядових рад є обов’язковим для державних підприємств. Для сільських, селищних, міських рад норма щодо створення наглядових рад в утворених ними комунальних підприємствах носить рекомендаційний характер. Відповідно, у статті 78 Господарського кодексу України «Комунальні унітарні підприємства» всюди, де йдеться про наглядові ради, наводиться уточнення «у разі їх утворення».  Вирішувати, створювати додатковий орган управління комунальним підприємством чи ні, має сільська, селищна чи міська рада.

Наступне: Господарський кодекс визначає: «Наглядова рада комунального унітарного підприємства утворюється за рішенням органу, до сфери управління якого належить комунальне унітарне підприємство. Критерії, відповідно до яких утворення наглядової ради комунального унітарного підприємства є обов’язковим, а також порядок утворення, організації діяльності та ліквідації наглядової ради та її комітетів, порядок призначення членів наглядової ради затверджуються рішенням відповідної місцевої ради».

Разом із внесенням зазначених вище змін до Господарського кодексу України, законом № 1405 було надано сільським, селищним та міським радам відповідні повноваження щодо управління комунальними підприємствами. У частині першій статті 26 закону «Про місцеве самоврядування в Україні» до переліку виключної компетенції сільських, селищних та міських рад було додано нові підпункти:

30-1) прийняття рішень про визначення критеріїв, відповідно до яких утворення наглядової ради є обов’язковим у комунальних унітарних підприємствах та у господарських товариствах, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать територіальній громаді; про затвердження порядку утворення наглядової ради, порядку призначення членів наглядової ради комунального унітарного підприємства; про визначення кола питань, що належать до виключної компетенції наглядової ради комунального унітарного підприємства; про встановлення вимог до незалежних членів наглядової ради комунальних унітарних підприємств і господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать територіальній громаді;

30-2) визначення критеріїв відбору незалежного аудитора та критеріїв віднесення комунальних унітарних підприємств і господарських товариств, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать територіальній громаді, до таких, фінансова звітність яких (у тому числі консолідована) підлягає обов’язковій перевірці незалежним аудитором, та затвердження порядку такої перевірки і порядку залучення незалежного аудитора.

Звертаю вашу увагу на те, що жодних змін у статтю 43 закону «Про місцеве самоврядування в Україні», яка визначає повноваження районних та обласних рад, законом № 1405 внесено не було. Тим не менше, автор цих рядків схиляється до думки, що наглядові ради можуть бути утворені і в комунальних підприємствах, створених рішенням сесії районної чи обласної ради, адже Господарський кодекс жодних виключень з цього приводу не містить.

Отже, тепер місцеві ради можуть приймати рішення про створення наглядових рад у комунальних підприємствах. І ці наглядові ради мають повноваження призначати керівника відповідного комунального підприємства та контролювати і спрямовувати його діяльність.

Але такі рішення місцева рада приймає не прямо, із зазначенням переліку підприємств, в яких утворюються наглядові ради і затвердженням їх персонального складу. Так само як і не може своїм рішенням призначити аудит комунального підприємства та визначити, хто цей аудит буде проводити.

Виходячи з тексту зазначених вище підпунктів 30-1 та 30-2 статті 26 Закону, селищна, сільська чи міська рада може ухвалювати такі рішення:

  • про визначення критеріїв, за наявності яких у комунальному підприємстві має бути обов’язково утворено наглядову раду;
  • про затвердження порядку утворення наглядової ради та порядку призначення її членів
  • про визначення кола питань, що належать до виключної компетенції наглядової ради
  • про встановлення вимог до незалежних членів наглядової ради
  • про критерії віднесення комунальних підприємств до таких, фінансова звітність яких підлягає обов’язковій перевірці незалежним аудитором
  • про визначення критеріїв відбору незалежного аудитора
  • про затвердження порядку проведення перевірки і порядку залучення незалежного аудитора

А рішення про створення наглядової ради на підставі критеріїв утворення та порядку, визначених місцевою радою, ухвалює орган, до сфери управління якого належить комунальне підприємство. Як правило, таким органом є профільне управління, наприклад, управління житлово-комунального господарства по відношенню до теплокомуненерго. Повноваження профільних управлінь виконавчого комітету щодо керування тими чи іншими комунальними підприємствами прописані у Положенні про управління. Так само це має бути відображено і в статуті комунального підприємства.

Якщо ж місцева рада не передавала повноваження управління комунальними підприємствами жодному із створених нею виконавчих органів, значить, органом, до сфери управління якого належить комунальне підприємство, є місцева рада, яка це підприємство утворила. Проте цей факт не змінює попередньо зазначений алгоритм дій: спочатку рада визначає критерії створення наглядових рад та порядок утворення таких органів, а вже потім, на виконання своїх же рішень, приймає рішення про створення наглядових рад у підприємствах, що відповідають визначеним критеріям. Те саме і з проведенням аудиту і визначенням аудитора.

Одне із рішень, яке має ухвалити місцева рада для утворення наглядових рад комунальних підприємств відповідно до закону «Про місцеве самоврядування в Україні», - рішення про встановлення вимог до незалежних членів наглядової ради. Проте жодних інших згадок про незалежних членів, які б пояснювали статус цих осіб чи хоча б загальні вимоги до них, закон не містить. У статті 78 Господарського кодексу незалежні члени наглядових рад теж згадуються лише побіжно: інформація, яку має розміщувати в публічному доступі комунальне підприємство, має містити серед іншого біографії членів наглядової ради із зазначенням «хто із членів наглядової ради комунального унітарного підприємства є незалежним».

У чинному законодавстві України термін «незалежний член наглядової ради» з’являється у травні 2015 р., коли Верховна Рада України внесла зміни до деяких законодавчих актів щодо захисту прав інвесторів. Згідно із внесеними змінами,  в законі «Про акціонерні товариства» з’явилося визначення «незалежний член наглядової ради (незалежний директор)» - це фізична особа, обрана членом наглядової ради товариства, яка не є та тривалий термін не була пов’язана ні з товариством, ні з його керівництвом чи аудитором. Відповідно, за аналогією із законом «Про акціонерні товариства», місцева рада у рішенні щодо вимог до незалежних членів має визначити обмеження щодо пов’язаності осіб, які включаються до складу наглядових рад у якості незалежних членів, із комунальним підприємством, його керівництвом та органами управління таким підприємством.

Як бачимо, визначений законом алгоритм дій по створенню наглядових рад комунальних підприємств є досить складним. Проте навіть наведений вище перелік рішень, які має ухвалити місцева рада, не є повним, адже утворення нового органу управління підприємством передбачає внесення змін до установчих документів цього підприємства, а також внесення відповідних змін і до Положення про орган, до сфери управління якого належить таке комунальне підприємство. Крім того, реалізація ухвалених місцевою радою положень про порядок утворення наглядової ради, порядок призначення її членів тощо потребуватиме прийняття ряду інших нормативних актів місцевого самоврядування.

Для того, щоб полегшити ці завдання для органів місцевого самоврядування, група фахівців, серед яких і автор цих рядків, розробила пакет типових документів, які органи місцевого самоврядування можуть брати за основу для розробки своїх рішень. Цей пакет не є повним: він не містить типових проектів рішень щодо проведення аудиту та обрання аудитора. Проте там запропоновані усі проекти рішень, необхідні для утворення наглядових рад комунальних підприємств, а саме:

  • про критерії обов’язковості утворення наглядової ради в комунальних унітарних підприємствах;
  • про виключну компетенцію наглядової ради комунального унітарного підприємства;
  • про встановлення вимог до незалежних членів наглядової ради комунальних підприємств;
  • про затвердження порядку призначення членів, утворення та ліквідації наглядової ради комунального унітарного підприємства;
  • про затвердження порядку організації діяльності наглядової ради.

При створенні цього пакету документів група розробників керувалася принципом найменшої конфліктності процесу утворення наглядових рад. Саме тому в процес формування нових органів управління комунальними підприємствами, згідно із запропонованими типовими проектами рішень, включено міського голову, а порядок утворення наглядової ради і призначення її членів забезпечує паритетність місцевої ради, міського голови та зацікавленої громадськості.

Звісно, ці типові документи не є догмою, і кожна місцева рада може обрати свій набір критеріїв, виключної компетенції наглядової ради, порядку обрання її членів тощо. Може навіть спробувати взагалі усунути міського голову  від цього процесу. Але вже навіть на момент написання цих рядків щонайменше одне місто має досвід тривалого протистояння між міською радою та мером навколо утворення наглядових рад, яке поки не призвело до початку їх роботи.

Сергій Пінчук, для "Ні корупції!"