Мораторий на строительство как единственный способ спасения культурного наследия Украины от катастрофы

Фото: ipnews.in.ua

10 декабря 2014 г. Научно-методический совет Минкультуры рассмотрел проект Закона Украины «О вводе моратория на строительство объектов в охранных (буферных) зонах и на прилегающих к ним территориях объектов всемирного наследия, исторически сформированных частях населенных мест, внесенных в Список исторических населенных мест Украины».

Проект Закона был разработан Министерством культуры и размещен на сайте министерства в конце июля 2014г. Он был разработан из-за необходимости остановить незаконное строительство, ведущееся уже много лет на исторических территориях почти всех городов Украины.

Можно сказать и иначе: это попытка избежать гуманитарной катастрофы – постепенного уничтожения культурного наследия Украины.

Все другие попытки (обращения к чиновникам, прокурорам, судам) оказались не эффективными – эти люди (организации) повязаны между собой.

Мораторий – это крайняя мера, сродни шоковой терапии, направленной на спасение жизни!
Каплей, переполнившей чашу терпения, стало разрушение в ноябре 2014 г. большого участка стены, ограждающей комплекс сооружений Софии Киевской – памятника всемирного значения. (Небезынтересно, что директор заповедника Е.Сердюк заявила, что стена… не относится к объектам ЮНЕСКО!).

Специалистам известно, что комплекс Софии расположен на слабых грунтах, которые нельзя чрезмерно нагружать и которые замокают и проседают при малейших протечках коммуникаций. Однако чиновников это мало беспокоило.

Уже десять лет (с 2004 г., т.е. с того времени, как рядом с Софийским собором функционирует подземный фитнес-центр «Софиевский» с бассейнами и джакузи), киевская общественность и ЮНЕСКО настаивают на прекращении нового строительства в буферной зоне памятника. Между тем, оно не только не прекращается, но и планируется строительство новых домов.

Такие же требования и к буферной зоне Киево-Печерской лавры, расположенной на оползнеопасных склонах, однако, вокруг лавры и на ее территории также продолжается строительство.

В 2011 г. было разработано предложение – объединить обе буферные зоны в одну, включив в ее состав правобережные склоны Днепра. Эту комплексную буферную зону утвердило Министерство культуры, но Комитетом всемирного наследия ЮНЕСКО она до сих не утверждена. Вместе с тем, ни существование старой буферной зоны, ни ее увеличение не остановило планов по застройке уникальных киевских склонов.

Вопросов и замечаний к законопроекту о моратории было много. На какой срок вводить мораторий? До разработки детальных планов территорий, до разработки зонингов? Что означает термин «территории, прилегающие к буферным зонам»? Почему в моратории речь идет только о «новом строительстве»? Ведь часто строительство маскируют под видом «реконструкции» объектов исторической среды.

Список исторических населенных мест насчитывает 400 городов с населением до 100 тыс. человек. Для большинства из них не разработаны историко-архитектурные опорные планы и зонинги. Что означает «исторически сформированные части городов», какие у них границы? Что делать с объектами, на строительство или реконструкцию которых уже даны разрешения, но они являются разрушительными для исторического наследия? Таких объектов огромное количество и в Киеве, и в других исторических городах.

Существует Закон Украины «Об охране культурного наследия» и другие законодательные акты и градостроительные нормативы, защищающие наследие, но они не выполняются. Никто не наказывается за их несоблюдение.

Нужно ужесточить контроль? Но как это сделать? Если объявить мораторий, кто может дать гарантии, что после его введения начнется выполнение законов? На эти вопросы пока нет четких ответов. Но находить ответы нужно.

10 лет коррупционных схем, неразработки зонингов и симуляции попыток ввести мораторий

Мы помним, как в 2002 – 2003 гг. возникал и в дальнейшем стремительно нарастал строительный бум в больших городах Украины. Начало было положено окрепшими к тому времени кланами, облюбовавшими строительный бизнес. Предложения крупных инвестиций нашли отклик у чиновников всех уровней, которые начали приспосабливать законодательство по охране наследия и градостроительные нормы к потребностям бизнеса. Если желания застройщиков противоречили законодательным нормам, то во избежание риска нарушения законодательства чиновники шли на корректирование нормативно-правовых документов, вводились дополнительные «обоснования» и таким образом строительная деятельность легализировалась, а чиновники формально выводились из-под удара. Однако полностью нивелировать законы и нормы не удалось.

К 2003 -2004 гг. коррупция в сфере градостроительства обрела вид системы - все участники градостроительного процесса знали, кто, где, что решает и за сколько. Суммы взяток представителей строительного бизнеса чиновникам начали измеряться запредельными суммами - ведь речь шла об участках, расположенных в исторических центрах городов. Позже инвесторы и строители начали возмущаться и заявлять, что большая часть стоимости строительства уходит на взятки и это приводит к повышению цены кв. метра. Правда, не уточняли, что взятки даются также за риски, связанные с нарушением законодательства.

Общественность городов пыталась влиять на застройку исторических территорий, но, в основном, безуспешно. Впервые слова о необходимости ввода МОРАТОРИЯ на строительство в центре Киева прозвучали сразу после Оранжевой революции.

Летом 2005 г. в Киеве начали происходить обнадеживающие события: были проведены общественные слушания по строительству в Киеве в целом и ряде районов города, была начата, наконец, разработка Детальных планов территорий (ДПТ) и зонингов, в которых регламентировались параметры и функциональное назначение новых объектов строительства. Был даже разработан проект временного (до разработки ДПТ и зонингов) моратория, который должен был утвердить Киевсовет. Тогда чиновники еще воспринимали всерьез лозунг «бандитам – тюрьмы».

Все положительные начинания борьбы за наследие были свернуты к концу 2005 г. одновременно со сворачиванием прогрессивных перемен президентом В.Ющенко. Киевская власть поняла, что «бандитам – тюрьмы» не будет – мораторий не состоялся. Это же поняли и местные власти других городов – наступление на историческое наследие возобновилось, но при этом чиновники, испытавшие страх, стали более изощренными. Оранжевой революции не удалось остановить инерцию выстроенной коррупционной системы, перепуг чиновников обернулся лишь увеличением сумм взяток - риски стали выше. Но, с другой стороны, продолжилось и сопротивление жителей украинских городов вандализму чиновников и застройщиков.

В 2009 г. активисты охраны культурного наследия Киева привлекли внимание ЮНЕСКО к активному строительству в буферных зонах памятников всемирного наследия. Необходимо было остановить строительство 30 объектов, по которым уже были выданы необходимые согласования. По правилам ЮНЕСКО, возведение в буферных зонах новых зданий или реконструкция старых не должны "искажать вид" и ставить объекты культурного наследия под угрозу разрушения.

В 2011 г. на 35-й сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО Украине было рекомендовано приостановить строительство высотных зданий, нивелирующих панораму исторического культурного ландшафта правого берега Днепра в Киеве (Киево-Печерская лавра!). Украину призвали ввести мораторий на строительство высотных зданий в центре Киева, так как многие из них попадают в панораму Киева со стороны Днепра.

Мораторий Печерск
В июле 2012 г. на 36 сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО было отмечено, что, несмотря на многочисленные требования ЮНЕСКО о введении моратория на застройку буферных зон в центре Киева, строительство новых объектов в буферных зонах памятников всемирного значения украинской столицы активно продолжается. В случае отсутствия прогресса на 37-й сессии будет рассмотрен вопрос о занесении Киево-Печерской лавры и Софии Киевской в перечень объектов, находящихся под угрозой исключения из Списка всемирного наследия.

В ноябре 2012 г. под давлением общественности и ЮНЕСКО КГГА представила на рассмотрение Киевсовета проект решения о запрете нового строительства в историческом центре Киева. Планировали запретить строительство новых зданий, а также реконструкцию с расширением и надстройкой старых домов в буферных зонах Софии Киевской, Киево-Печерской лавры и на Печерских склонах.

Запрет (мораторий) распространили и на другие территории центра столицы: участок Набережного шоссе от Пешеходного моста до бульвара Дружбы народов, улицы Старонаводницкую, Лейпцигскую, Ивана Мазепы, Михаила Грушевского, Крещатик, Прорезная, Ярославов Вал, Большая и Малая Житомирская, Львовская площадь, Европейскую площадь, Майдан Независимости, а также Владимирскую горку. Запрет должен был действовать до утверждения плана зонирования центра Киева, над которым тогда начинали работать специалисты. Но Киевсовет, в составе которого было много представителей застройщиков, не поддержал инициативу КГГА. Все осталось, как прежде.

В сентябре 2013 г. премьер-министр Украины Н.Азаров поручил Минкультуры разработать законопроект о введении моратория на строительство в буферных зонах украинских объектов всемирного значения, в первую очередь Софии Киевской и Киево-Печерской лавры. Это сделано не было, а затем последовали события Революции достоинства.

В июле 2014 г. на 38 сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО Украина в очередной раз получила рекомендации: в кратчайшие сроки ввести мораторий на строительство в буферной зоне комплексов Софии Киевской и Киево-Печерской лавры, а также внести изменения в законодательство об охране культурного наследия, четко обозначив территории, на которых исключены масштабная реконструкция и новое строительство, понизить высотность скандального здания на Кловском спуске, 7, которое изуродовало визитную карточку Киева - золотые купола Лавры на фоне утопающих в зелени склонов Днепра. До 1 февраля 2015 г. Украина должна представить отчет о выполнении рекомендаций.

После Революции достоинства (ноябрь 2013 – февраль 2014 гг.) по инициативе нового министра культуры Е.Нищука специалистами министерства был разработан законопроект о моратории на новое строительство для исторических территорий городов (рассмотренный НМС Минкультуры 10 декабря 2014 г.), который требует серьезных доработок. Возможно, лучшим решением может стать создание специальной группы, в состав которой войдут как работающие в сфере охраны культурного наследия специалисты, так и представители профессиональной общественности. Вопрос стоит чрезвычайно остро.

Члены НМС Минкультуры считают, что пути введения моратория в буферных зонах объектов ЮНЕСКО (и объектов-номинантов) и в охранных зонах исторических городов должны быть разными – в силу их различного статуса. Поэтому они работают сейчас над двумя отдельными законопроектами: первый - о вводе моратория на строительство (масштабную реконструкцию) в охранных (буферных) зонах объектов всемирного наследия ЮНЕСКО и объектов, номинируемых на внесение в Список всемирного наследия ЮНЕСКО от Украины; второй - о вводе моратория на новое строительство (реконструкцию) в исторически сформированных частях городов с населением до 100 тыс. чел. (400 городов), внесенных в Список исторических населенных мест Украины.

Приложение

Проект закона, который представлен на сайте Минкультуры с конца июля 2014г.

ЗАКОН УКРАЇНИ
Про введення мораторію на будівництво об’єктів в охоронних (буферних) зонах та на прилеглих територіях об’єктів всесвітньої спадщини, історично сформованих частинах населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України

Завданням цього мораторію є запобігання спотворенню традиційного характеру середовища, пошкодженню, руйнуванню та знищенню об’єктів культурної спадщини при будівництві в охоронних (буферних) зонах та на прилеглих територіях об’єктів всесвітньої спадщини, історично сформованих частинах населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України.

Стаття 1. Визначення термінів.
У цьому Законі терміни вживаються у такому значенні:
• охоронна (буферна) зона – виділена відповідно до міжнародних вимог топографічно визначена територія навколо об’єкта, включеного до Списку всесвітньої спадщини, в межах якої встановлюється відповідний режим використання з метою забезпечення збереження такого об’єкта;
• прилегла територія – територія, що безпосередньо прилягає або межує з територією об’єкта всесвітньої спадщини, знаходиться в межах його візуального сприйняття (розкриття) та формує містобудівне оточення об’єкта всесвітньої спадщини, що має неопосередкований вплив на визначення його універсальної цінності;
• історично сформована частина населеного пункту – частина населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, що зберегла об’єкти культурної спадщини, розпланування та характер забудови;
• об’єкт будівництва – будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об’єкти інженерно-транспортної інфраструктури;
• об’єкт всесвітньої спадщини – об’єкт культурної спадщини, включений до Списку всесвітньої культурної спадщини.
Термін «будівництво» вживається у значенні, наведеному в Законі України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Інші терміни вживаються у значеннях, наведених у Законі України «Про охорону культурної спадщини».

Стаття 2. Введення мораторію.
1. Мораторій вводиться з метою захисту об’єктів культурної спадщини та традиційного характеру середовища історично сформованих частин населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в яких не затверджені межі та режими використання історичних ареалів, охоронних (буферних) зон об’єктів всесвітньої спадщини, зон охорони пам’яток, від негативного впливу будівництва.
2. Термін дії мораторію встановлюється до затвердження (коригування у разі необхідності) у зазначених в частині першій цієї статті населених пунктах в установленому порядку меж і режимів використання історичних ареалів населених місць, охоронних (буферних) зон об’єктів всесвітньої спадщини, зон охорони пам’яток.
3. Мораторій, передбачений частинами першою і другою цієї статті, не поширюється на відносини, що виникають у разі:
• будівництва об’єктів, щодо яких до набрання чинності цим Законом одержані дозволи відповідних органів охорони культурної спадщини на проведення робіт на пам’ятках, їх територіях та в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць;
• реставрації об’єктів культурної спадщини за дозволом відповідного органу охорони культурної спадщини, виданого на підставі погодженої з ним науково-проектної документації;
• ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

Стаття 3. Контроль за дотриманням мораторію на будівництво об’єктів в історично сформованих частинах населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України.
Контроль за дотриманням мораторію на будівництво об’єктів в історично сформованих частинах населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, крім випадків, пов’язаних з ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій, здійснюється органами місцевого самоврядування; місцевими органами виконавчої влади та центральними органами виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізацію державної політики у сфері охорони культурної спадщини, будівництва та житлово-комунального господарства, земельних ресурсів; органами, які здійснюють контроль за використанням та охороною земель у межах їх повноважень, визначених законом.

Стаття 4. Прикінцеві та перехідні положення.
1. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування.
2. Кабінету Міністрів України ужити в установленому порядку заходів щодо:
• недопущення будівництва, що негативно впливає на збереження об’єктів культурної спадщини та традиційний характер середовища історичних населених місць України;
• забезпечення затвердження (коригування у разі необхідності) меж і режимів використання історичних ареалів населених місць, охоронних (буферних) зон об’єктів всесвітньої спадщини, зон охорони пам’яток культурної спадщини.

Ирина Карманова, для "Ні корупції!"